Dr. Gero-Falk Borrmann

Rechtsanwalt und Autor von Fachliteratur

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Ressourcenplanung

18. November 2012 / / 0 Comments

Ressourcenplanung in der öffentlichen Finanzwirtschaft

– Aktuelle Anmerkungen zur Haushaltsaufstellung 2013 der Sozialversicherung –

Der Beitrag zeigt volkswirtschaftliche, betriebswirtschaftliche und nunmehr auch EU Dimensionen der Haushaltsplanung der einzelnen Träger auf.

Im Einzelnen stellt der Beitrag folgende Fragen:

weiterlesen
  • Wie wirken Aufsichtsbehörden und BRH auf die Haushaltsplanung der Sozialversicheungsträger ein?
  • Welche Wechselwirkungen bestehen zwischen dem einzelnen Haushalt und gesamtwirtschaftlichen Daten und den Vorgaben der EU?
  • Wann sind Mittel etatreif ?
  • Kann die Nichtanwendung neuer betriebswirtschaftlicher Analyseinstrumente, wie Benchmarking und Personalbedarfsermittlungen, die entsprechende Mittelveranschlagung unzulässig machen?
  • Inwieweit dürfen Externe, wie Wirtschaftsprüfer bei der Haushaltsplanung mitwirken und
  • sollte die Höhe der Verwaltungskosten in stärkerem Masse von den Trägern bestimmt werden?

Die Aufstellung des Haushaltsplans ist nicht nur ein interner Meinungsbildungsprozess des jeweiligen Sozialversicherungsträgers.

Zusammenfassung
Der Beitrag enthält folgende Zusammenfassung und Thesen zu folgenden Themen:

  1. Staatliche Mitwirkung : Die staatliche Mitwirkung stellt keine aufsichtsrechtliche Maßnahme im Sinne einer präventiven Staatsaufsicht dar, sondern ist ergänzender Teil der Auf- und Feststellungsphase des Haushalts , in dem Prüfungsmaßstäbe differenziert für einzelne Versicherungszweige und –träger gesetzlich vorgegeben sind.
  2. Der Einfluss des BRH in der Haushaltsaufstellung: Die Prüfungsergebnisse des BRH und der „Wandel der Rechnungshofkontrolle“ von der prüfenden Kritik zur gezielten Beratung dürften in der staatlichen Mitwirkung im Haushaltsverfahren wachsende Bedeutung gewinnen.
  3. Volkswirtschaftliche Dimension der Haushalte der Sozialbersicherungsträger: Die Haushaltsdaten der Sozialversicherungsträger sind wesentlicher Bestandteil des Bruttoinlandsprodukts und werden von volkswirtschaftlichen Grundannahmen wesentlich bestimmt.
  4. Der Finanzierungssaldo der Sozialversicherung als Modul einer sich bildenden Haushaltsunion? Da zum Finanzierungssaldo des Gesamtstaates auch der Finanzierungssaldo der Sozialversicherung gehört, ist er in Berechnung, ob der im EU-Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgegebene Referenzwert von 3,0% des BiP eingehalten ist, zu berücksichtigen. Ein positiver Finanzierungssaldo verringert das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit; umgekehrt wird bei einem Abbau der Rücklage das gesamtwirtschaftliche Finanzierungsdefizit erhöht. Damit lassen sich erste Ansätze zu einer Haushaltsunion erkennen.
  5. Etatreife als Voraussetzung der Veranschlagung der Mittel : Zur Feststellung der Etatreife bei Gesetzesentwürfen über gesetzliche Leistungen ist eine realistische Prognose zu deren Inkrafttreten erforderlich.
  6. Etatreife und betriebswirtschaftliche Analyseinstrumente : Die Instrumentalisierung betriebswirtschaftlicher Element als Voraussetzung der Etatreife darf nicht zu einem Verstoß gegen die Haushaltsgrundsätze der Vollständigkeit und der Haushaltswahrheit führen.
  7. Wirtschaftsprüfer als steuernde Kontrolleure in der Haushaltsaufstellung? Durch Beratungsaufgaben gemäß § 2 WPO darf der rechnungsprüfender Wirtschaftsprüfer einer gesetzlichen Krankenkasse nicht als Akteur im Haushaltsaufstellungsverfahren eingeschaltet werden.
  8. Budgetierung der Verwaltungskosten : Regulative zur Begrenzung der Verwaltungs- und Verfahrenskosten in der öffentlichen Finanzwirtschaft sind neben der Selbstgestaltung: Politik, BRH und Öffentlichkeit sowie der Bund, soweit er die Verwaltungskosten zu erstatten hat. Das betriebswirtschaftliche Regulierungsinstrument der Gewinnminderung kann bei Begrenzung der Verwaltungs- und Verfahrenskosten der Sozialversicherung nicht greifen.

Fundstelle: WZS 2012 Seite 333, http://www.wzsdigital.de/inhalt.html

Wirtschaftsprüfung in der öffentlichen Finanzwirtschaft

22. Oktober 2012 / / 1 Comment

– Kassenoptimierung durch Markterweiterung der Wirtschaftsprüfung?-

Wirtschaftsprüfern und vereidigten Buchprüfern öffnete der Gesetzgeber im Jahre 2012 die Pflichtprüfung für 146 gesetzliche Krankenkassen mit Aufwandskonten in Höhe von rd. 175 Mrd. € als neue Vorbehaltsaufgabe. Das Gesetz soll mehr Sachkunde in das Entlastungsverfahren einbringen. Diese gesetzliche Verlagerung von der Sozialverwaltung in den privaten Sektor ist politisch Teil des (New) Public Management. Die Neuregelung überträgt die Rechnungsprüfung auf eine sehr heterogene Wirtschaftsprüferlandschaft und verschachtelt öffentliches und Handelsrecht. Der Beitrag stellt die gesetzliche Neuregelung sowie deren geräuschlos kurzfristige Entstehung dar und misst die Implementierung dieser wirtschaftsrechtlichen Elemente in die öffentliche Finanzwirtschaft an den vom Gesetzgeber vorgegebenen Zielen:

„Qualität, Unabhängigkeit, einheitliche Standards und Transparenz”.

Der Beitrag enthält folgende Thesen:

  1. Eine fachliche transparente öffentliche Diskussion über die Möglichkeiten der Kassenoptimierung durch die Rechnungsprüfung fand während der Gesetzesberatung zum GKV-Versorgungsstrukturgesetz nicht statt. Entgegen den Anregungen der Krankenkassen erhalten die Wirtschaftsprüfungsgesellschaften nun eine exklusive Markterweiterung auf dem aufgrund seiner demografischen Entwicklung besonders expansiven Gesundheitsmarkt.
  2. Das Ziel einheitlicher Prüfungsstandards wird durch die sehr heterogene Prüferlandschaft („gespaltener Berufsstand“) mit unterschiedlichen Tätigkeitsfeldern schwerlich erreicht. Das Gesetz macht nicht deutlich, welche Prüfergruppe Adressat der Regelung ist.
  3. Die Unabhängigkeit angestellter Prüfer der großen Prüfungsgesellschaften wird durch deren Einbindung in eine aus über 1000 Prüfern bestehende gewinnorientierte Hierarchie und durch Konflikte von Mandanten mit gegensätzlichen Interessen begrenzt. Möglichen Interessenkonflikten der bisherigen internen Prüfer (Innenrevision) stehen nunmehr anders dimensionierte Konfliktsituationen gegenüber.
  4. Kleinere Gesellschaften dürften in stärkerem Masse dem gesetzlichen Modell des selbständigen Wirtschaftsprüfers entsprechen, um die qualitätssteigernde Sachkunde unter
  5. Die Rechnungsprüfung durch Prüfer im Sinne der WPO verstärkt die Verschachtelung von öffentlichem und Handelsrecht im Rechnungswesen der Krankenkassen und führt zu mehr Unklarheiten und weniger Transparenz; die HGB Vorschriften, ebenso wie die betriebswirtschaftlichen Analyseinstrumente gelten nicht 1:1 sondern nur insoweit, als das SGB die Analogie zulässt; ferner ist neu im Bereich der Öffentlichen Finanzwirtschaft, dass Prüfer eingesetzt werden, die der Aufsicht eines Expertengremiums unterstehen und nicht in eine stringente öffentlich rechtliche Struktur eingebunden sind.
  6. Einheitliche Prüfungsstandards in thematischer Ausrichtung, in Prüfungstiefe und in der Prüfungsmethodik sind noch nicht festgelegt; diese sollte als öffentlich rechtliche Regelung im Benehmen mit dem IDW getroffen werden.
  7. Die Verbesserung der Prüfungsqualität durch Wirtschaftsprüfer ist angesichts der Kritik an der Qualität der Prüfungstestate und der begrenzten Aussagen zu Risiken zu beobachten.
  8. Das gesetzgeberische Ziel zu mehr Transparenz wird nicht durch den Einsatz von Wirtschaftsprüfern, die der Vertraulichkeit verpflichtet sind, nicht erreicht sondern durch Veröffentlichung. Die Publikation gemäß § 305 b SGB V(neu) dürfte mehr als Instrument im Rahmen des Wettbewerbs um Mitglieder eingesetzt werden und ist keine die Jahresergebnisse der Krankenkassen vergleichende Veröffentlichung.
  9. Die nach der WPO zulässige Beratung sollte prüfungsbasiert auf den Gedanken der präventiven Kontrolle ausgerichtet und nicht als umfassendes Beratungsgewerbe ausgestaltet sein. Das angelsächsische System, Prüfungen mit Dumpingpreisen einzuwerben, um lukrative umfassende Beraterverträge zu akquirieren, sollte in die öffentliche Finanzwirtschaft nicht Einzug halten.
  10. Die Auslegung des § 77 Abs. 1a S. 6 SGB IV ergibt, dass nach 5 Jahren eine externe Rotation stattzufinden hat. Die insbesondere von Wirtschaftsprüfungsgesellschaften bejahte interne Rotation würde dazu führen, dass sie in dem auf Wirtschaftsprüfer zugeschnittenen System der WPO nur die für sich günstigen Regelungen anwenden (Beratung ja, externe Rotation nein). Ein Verzicht auf Rotation von Anschlussaufträgen widerspricht dem Rotation(§ 69 SGB IV), den Bestrebungen der EU und entspricht der Stellungnahmen der Aufsicht (APAK).Die Neuregelung birgt durch den Einsatz insbesondere der Big Four das Risiko, die Krankenkassen als eine wesentliche Säule des Sozialstaates für Privatisierungen zu modellieren, die Kassen für gewinnorientierte Beratung zu strukturieren, die Kassen durch Einbindung in das Beratungsgeschäft für den Bestzahlenden zu instrumentalisieren und die Neuregelung widerspricht dem korporativ verfassten Solidarsystem, in das Wettbewerbselement zur Systemstabilisierung und nicht zur Privatisierung eingeführt wurden.
  11. Der Einsatz der Sachkunde der Wirtschaftsprüfer und die rechnungsbasierte Beratung bieten Chancen, dazu beizutragen, das durch die demografische Entwicklung gefährdete System zu stabilisieren. Angesichts der Chancen und Risiken des Gesetzentwurfs muss die weitere Entwicklung in transparenter Weise verfolgt und für den Gesetzgeber evaluiert werden.

Einbeziehung der bestehenden Prüfinstanzen (Innenrevision, Prüfdienste) und durch Erprobung von Joint Audits einzubringen.

Eine erste Besprechung des Aufsatzes erfolgt durch Kersting in:http://www.sv-lex.de/aktuelles/fachpresse/:

-Auszug

Borrmann beschäftigt sich mit dem heterogenen Berufsstand der Wirtschaftsprüfer und legt bei der Prüfung der Kassen das Spannungsfeld zwischen Sozialgesetzbuch und Handelsgesetzbuch dar. Strittig ist, in welchem Umfang betriebswirtschaftliche Rechnungslegungsvorschriften auf die Kassen zu übertragen sind. Da erläuternde Vorschriften noch fehlen, dürften die angestrebten Standards im ersten Jahr nicht erreicht werden. Der Verfasser hat auch Zweifel, ob die vom Bundesrechnungshof geforderte Transparenz durch die Neuregelung erreicht wird. Darüber hinaus könnten Privatisierungstendenzen dem korporativ verfassten Solidarsystem schaden. Bewertung: Sehr wichtiger, fundierter und kritischer Fachaufsatz.

Verweisung auf andere Aufsätze zu dem Thema mit kritischer Analyse der externen Prüfungsschienen:

Heße/Held, Viel hilft viel? – Die Prüfung und Testierung der Jahresrechnungen der gesetzlichen Krankenkassen durch Wirtschaftsprüfer, in: NZS 2012,561 ff.

aus der Sicht der Wirtschaftsprüfer:

Kohlhepp, Prüfung der Jahresrechnung der Träger der gesetzl. Kankenversicherung-ausgewählte Bilanzierungsprobleme, in KrV 2014, 10ff-

Kohlhepp/Seligmann,Systematik der Bildung von Rückstellungenfür Altersversorgung bei Krankenkassen, in KrV 2014, 95ff

Finanzmarktkrise

18. Oktober 2012 / / 0 Comments

Finanzmarktkrise-Vermögensmanagement-Kontrolle-Budgethoheit

-Aktuelle Grenzlinien im Haushalts- und Vermögensrecht der Sozialversicherung-

Aktuelle Gestaltungsfragen der Politik spiegeln sich auch im Haushalts- und Vermögensrecht der Sozialversicherung.

Vorsichtsprinzip:

In Zeiten finanzwirtschaftlicher Unsicherheiten kommt dem Vorsichtsprinzip besondere Bedeutung zu und fordert vom Management besondere betriebswirtschaftliche Analyseinstrumente, wie Compliance-Funktion, Risikomanagement, Risikocontrolling-Funktion und Interessenkonfliktmanagement.

Bundesrechnungshof:

Es ergibt sich Diskussionsbedarf für die Verortung des Bundesrechnungshofs in dem Spannungsfeld zwischen Kontrolle und Beratung. Wenn der Lotse in stärkerem Masse das Steuer übernimmt, führt dies zu unklaren Verantwortlichkeiten. Im Hinblick auf die „kontrollierende Zweitinterpretation der Kontrolle“ kommt dem juridical self restraint, dem sich Zurücknehmen in der Beratung besondere Bedeutung zu, damit jeder Bereich seine ihm zugeordneten Funktionen wahrnehmen kann.

Budgethoheit des Parlaments:

Die Budgethoheit des Parlaments war Gegenstand verfassungsgerichtlicher Entscheidungen. Die Budgethoheit des Parlaments erstreckt sich nicht auf die Zuständigkeit des Petitionsausschusses in finanzwirtschaftlichen Fragen.

Zusammenfassend ergeben sich folgende Ergebnisse bei der Diskussion erörterten aktuellen Fragen:

  1. Dem Grundsatz der Anlagesicherheit (Anlageart, Einlagesicherheit, Bonität des Schuldners) kommt im Hinblick auf die Finanzmarktkrise besondere Bedeutung zu.
  2. Zusätzliche Anforderungen an das Vermögensmanagement (Compliance Funktion Risikomanagement, Risikocontrolling Funktion und Interessenkonfliktmanagement) sind im Hinblick auf die Anlagesicherheit unter Berücksichtigung der Bedingungen des öffentlichen Bereichs auszuloten.
  3. Eine Verwaltungsvorschrift mit Mindestanforderungen an das Risikomanagement „MaRisk für öffentliche Träger“ wird nicht für erforderlich gehalten. Die Übernahme von Sicherheitsvorkehrungen aus dem privaten Bereich ergibt letztlich keine Sicherheit vor Verlusten, wie die Ausbuchungen im privaten Versicherungsbereich, der der MaRisk VA unterliegt, zeigen.
  4. Allerdings kann die Beschäftigung mit den neuen bzw. neu formulierten Instrumenten sowie die Sammlung, Auswertung und Neufassung der bestehenden unterschiedlichen Anlagerichtlinien der Träger sowie der Grundlagen für Institutionen einen verwaltungsmäßigen Prozess in Gang setzen, der die Akteure innerhalb der Verwaltung risikobewusster und sensibler für diese Fragen macht und sie veranlasst, innerhalb der Körperschaft risikoorientierter zu agieren.
  5. Die Einbindung der Selbstverwaltung in diesen Prozess der Neujustierung dürfte qualitätssteigernd sein, da die Mitglieder der Selbstverwaltung in der Regel in ihren Institutionen näher an der Lebenswirklichkeit der Versicherten stehen, in andere Berufsfelder eingebunden sind und damit die dort erreichten Erfahrungen und Sichtweisen einbringen. Die Mitglieder der Selbstverwaltung können auch gleichsam Transmissionsriemen zu den Versicherten sein, um vertrauensbildend gegenüber den publizierten Mängellisten der BRH zu wirken.
  6. Die Bestrebungen der EU Kommissionen zur Unterbindung der Doppelfunktion von Prüfung und Beratung großer Wirtschaftsprüfungsgesellschaften gibt Veranlassung, auch im öffentlichen Bereich das Verhältnis zwischen Beratung und Kontrolle zu überprüfen. Im Hinblick auf die „kontrollierende Zweitinterpretation der Kontrolle“ kommt dem juridical self restraint, dem sich Zurücknehmen in der Beratung besondere Bedeutung zu, damit jeder Bereich seine ihm zugeordneten Funktionen wahrnehmen kann und nicht in der Funktionsausübung eingeengt wird. Ferner könnten innerorganisatorische Änderungen im BRH Beratung und Prüfung klarer trennen.
  7. Der Budgethoheit des Parlaments erstreckt sich nicht auf die Zuständigkeit des Petitionsausschusses in finanzwirtschaftlichen Fragen und gestattet es nicht, dass die Exekutive aus Gründen der Geheimhaltung oder im Hinblick auf Bedingungen eines Verhandlungspartners bzw. im Hinblick auf allgemeine Risiken (z.B. Kursschwankungen am Aktienmarkt) mit außerplanmäßigen Genehmigungen arbeitet.

Fundstelle: RVaktuell 2012, Seite 67 ff http://www.deutsche-rentenversicherung- bund

Rechnungsprüfung der Krankenkassen

17. März 2012 / / 0 Comments

– Contra Rotulus: privat oder öffentlich-rechtlich –

Durch das GKV-Versorgungsstrukturgesetz (GKV-VStG) obliegt die entlastungsorientierte Prüfung der Jahresrechnung der 146 gesetzlichen Krankenkassen mit Aufwandskonten in Höhe von rd. 175 Mrd. Euro nunmehr als neue sog. Vorbehaltsaufgabe Wirtschaftsprüfern und vereidigten Buchprüfern. Damit ergibt sich ab 1. Januar 2012 für Wirtschaftsprüfer ein neues Betätigungsfeld, das auch umfassende Beratungstätigkeiten auf der Grundlage der Kenntnisse der Rechnungsprüfung ermöglicht. Die Aufgaben der bisherigen internen Innenrevisionen sind neu zu justieren.Der Gesetzgeber hat schnell entschieden.

Der Aufsatz behandelt Einzelfragen und eine erste kritische Bewertung.

Ferner bestehen neue Publikationsverpflichtungen für die Krankenkassen.

Insgesamt ergeben sich folgende Thesen:

  1. Es wurde mit dem GKV-Versorgungsstrukturgesetz in § 77 Absatz 1a SGB IV als neue sog. Vorbehaltsaufgabe für Wirtschaftsprüfer die Rechnungsprüfung der Krankenkassen eingefügt und die bisherigen Prüfschienen im Bereich Krankenversicherung wurden erweitert.
  2. Als Rotation des Prüfers in einem Zeitraum von fünf aufeinanderfolgenden Jahren soll nach Vorstellungen des BMG der Wechsel in der Person des Prüfers bei Beibehaltung der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft (interne Rotation) ausreichen; diese Auslegung wird mit dem Auslegungskriterien der historischen und systematischen Gesetzesinterpretation in Zweifel gezogen. Die Rotation wird von den Interessenvertretungen der Wirtschaftsprüfer unterschiedlich bewertet.
  3. Durch die kurz nach der Gesetzesveröffentlichung bereits zum 1. Januar 2012 in Kraft getretenen Regelung steht für die externe Rechnungsprüfung in diesem Jahr nur wenig Zeit zur Verfügung, da der Auswahl des Wirtschaftsprüfers eine Ausschreibung vorauszugehen hat. Die angestrebte Qualitätsverbesserung dürfte im ersten Jahr des Gesetzes in Frage zu stellen sein.
  4. Wirtschaftsprüfer und Innenrevision müssen nunmehr im Hinblick auf die betriebswirtschaftliche Prüfung unter dem Gesichtsprunkt der Wirtschaftlichkeit Kooperationen finden. Die Mindestanforderungen an das Risikomanagement -MaRisk VA- der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und die Inkongruenz des Prüfungsumfangs fordern weiterhin eine funktionsfähige interne Revision, deren Beibehaltung durch die Neuregelung nicht ausgeschlossen wird.
  5. Die zulässige Kumulation von Prüfung und Beratung beim gleichen Mandanten, die sich wechselseitig ergänzen, ist auch bei den Verbänden der Wirtschaftsprüfer nicht unbestritten.
  6. Die auf die Krankenkassen entfallenden zusätzlichen Kosten „im niedrigen einstelligen Millionenbereich“ dürften sich faktisch erhöhen, wenn zusätzlich Beratungsverträge geschlossen werden.
  7. Das Gesetz bedarf angesichts der bereits kurz nach der Verkündung entstehenden Zweifelsfragen mittelfristig einer Evaluation, wobei auch der ordnungspolitische Kurs in der Alternative „Modellierung der öffentlich rechtlichen Körperschaften nach dem HGB oder etwa in Anlehnung an die bestehenden Prüfverbände in genossenschaftliche Ausgestaltung“ auf den Prüfstand zu stellen ist.
  8. Die Modifizierung der Verpflichtung der Krankenkassen zur Veröffentlichung der Jahresrechnungsergebnisse ab 1. Januar 2014 (§ 305 b SGB V) dürfte nicht nur als allgemeine Aufklärungsmaßnahme im Sinne des § 13 SGB I verstanden werden, sondern dürfte gleichzeitig auch als Instrument im Rahmen des Wettbewerbs um Mitglieder eingesetzt werden.
    .

Diese Fragen wurden in dem Aufsatz „Wirtschaftsprüfung in der öffentlichen Finanzwirtschaft“ vertieft.

Fundstelle : Kompass, Heft 2012 3/4

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